Home page

 

На предыдущую страницу

 

 

Аналитический обзор применения судами антимонопольного законодательства за I квартал 2004 года

 

(подготовлен адвокатом В.Н. Трофимовым для «КонсультантПлюс»)

 

 

 

При подготовке обзора было исследовано 500 дел по антимонопольной тематике, по которым были вынесены решения федеральными арбитражными судами округов и ВАС РФ, судами общей юрисдикции и ВС РФ. Рассматривались только вступившие в силу решения.

Из них отобрано и включено в обзор 10 судебных решений.

 

1. Арбитражные суды

 

1.1. Ст. 5 Закона РСФСР от 22.03.1991 г. № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"

 

1.1.1. Суд счел, что угроза отключения электроэнергии не является злоупотреблением доминирующим положением на рынке, т.к. энергоснабжающая организация лишь высказывала пожелание заключить договор о залоге имущества и одновременно требовала погашения имеющейся задолженности (Постановление ФАС ПО от 12.02.2004 г. № А 57-3180/03-22).

 

Позиция антимонопольного органа: энергоснабжающая организация, направляя потребителям предписание заключить с ней договоры о залоге имущества или сельскохозяйственной продукции, тем самым злоупотребляла своим доминирующим положением на рынке и навязывала невыгодные условия договора, чем нарушала требования ст. 5 Закона РСФСР от 22.03.1991 г. № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее – Закон о конкуренции).

 

Позиция энергоснабжающей организации: хозяйствующие субъекты имели значительную задолженность за поставки электроэнергии, и именно поэтому и осуществлялось ее отключение. Действия антимонопольного органа являются прямым вмешательством в гражданско-правовые отношения энергоснабжающей компании и сельхозпроизводителей соответствующих районов вопреки требованиям ст. ст. 544, 546 ГК РФ. Вмененное антимонопольным органом нарушение антимонопольного законодательства не подпадает под диспозицию ст. 5 Закона о конкуренции.

 

Суд первой инстанции своим решением от 05.09.2003 г. отказал в признании недействительным решения и предписания антимонопольного органа. Дело в апелляционной инстанции не рассматривалось. Суд кассационной инстанции своим постановлением от 12.02.2004 г. решение суда отменил, дело передал на новое рассмотрение в первую инстанцию.

 

ОАО энергетики и электрификации "Саратовэнерго" направило ряду сельхозпроизводителей Перелюбского района Саратовской области предписания заключить с ЗАО "ЭРКО-Саратов" договоры залога имущества или сельскохозяйственной продукции и одновременно потребовало погашения задолженности за электроэнергию. В некоторых случаях электроэнергия была отключена. Сельхозпроизводители обратились к антимонопольному органу, который вынес решение и предписание о прекращении нарушения ст. 5 Закона о конкуренции. В частности, было предписано прекратить направлять сельхозпроизводителям Саратовской области предписания о заключении договоров залога имущества или сельскохозяйственной продукции с ЗАО "ЭРКО-Саратов", не производить отключения электроэнергии хозяйствующим субъектам за незаключение договора залога имущества или сельскохозяйственной продукции с ЗАО "ЭРКО-Саратов" и отозвать все предписания, высланные сельхозпроизводителям Перелюбского района Саратовской области. ОАО энергетики и электрификации "Саратовэнерго" обратилось в суд с иском о признании решения и предписания антимонопольного органа недействительными.

 

Суд, рассматривая данное дело, руководствовался следующим:

1. Антимонопольный орган не уведомил должным образом заинтересованные стороны при рассмотрении дела и вынесении своего решения.

2. Энергоснабжающая организация правомерно и в соответствии с договорными обязательствами сторон предупреждала хозяйствующих субъектов о предстоящем отключении электроэнергии в связи с непогашенной задолженностью.

3. Хозяйствующие субъекты в некоторых эпизодах не смогли документально подтвердить, что энергоснабжающая организация действительно принуждала их заключить договор, причем именно договор залога имущества или сельхозпродукции.

4. Энергоснабжающая организация в своем предписании предупреждала о предстоящем отключении электроэнергии, связывая это не только с тем, что хозяйствующий субъект не заключил договор залога имущества или сельхозпродукции, но и с имеющейся непогашенной задолженностью.

5. Энергоснабжающая организация в своих предписаниях затрагивала вопрос о заключении договора залога в форме предложения – пожелания, с которым хозяйствующий субъект мог не согласиться.

6. В тех случаях, когда энергоснабжающая организация действительно навязывала хозяйствующим субъектам договор залога и в этих целях отключала электроэнергию, прокуратура обращалась в суд с иском о взыскании ущерба. По мнению суда, хозяйствующие субъекты должны защищать свои интересы в случае возникновения в будущем подобных же ситуаций именно в рамках подобных исков.

 

Вышеописанная позиция суда требует определенных комментариев. Как определено п. 2 ст. 546 ГК РФ, прекращение или ограничение подачи энергии без согласования с абонентом - юридическим лицом, но с соответствующим его предупреждением допускается в установленном законом или иными правовыми актами порядке в случае нарушения указанным абонентом обязательств по оплате энергии.

В соответствии с данной нормой энергоснабжающая организация могла прекращать поставки электроэнергии в случае, если хозяйствующий субъект не погашал свою задолженность. Однако предварительно ему должно было быть направлено предупреждение. В рассматриваемом судом случае хозяйствующие субъекты имели такую задолженность. То есть предписание о погашении задолженности и предупреждение о предстоящем отключении электроэнергии были правомерными шагами. Более того, энергоснабжающая организация могла и в одностороннем порядке расторгнуть договор поставки электроэнергии в случае, когда хозяйствующий субъект допускал неоднократное нарушение сроков оплаты (п. 3 ст. 523 ГК РФ).

Наиболее сложным в данном случае является вопрос, можно ли квалифицировать предложение о заключении договора залога как навязывание договора на невыгодных условиях, что запрещено ст. 5 Закона о конкуренции. Суд не рассматривал вопрос, является ли положение этой энергоснабжающей организации доминирующим на данном рынке. Применительно к поставкам электроэнергии этот признак как правило присутствует, но тем не менее это обстоятельство необходимо доказывать (п. 9 Письма Президиума ВАС РФ № 32 от 30.03.1998 г. "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства"). Если бы в предписании или в ином документе энергоснабжающей организации предупреждение об отключении электроэнергии было связано только с предложением о заключении договора залога, то скорее всего вне зависимости от формы (предложение, пожелание) можно было говорить о нарушении требований ст. 5 Закона о конкуренции. Однако если бы во взаимоотношениях поставщика электроэнергии и хозяйствующего субъекта до этого возникала проблема погашения задолженности, то не исключено, что предложение заключить договор залога не всегда было бы расценено судом как навязывание договора на невыгодных условиях.

Судебная практика по аналогичным вопросам достаточно обширная. Нередко квалификация действий поставщика электроэнергии зависит именно от оценки, в какой мере предлагаемые условия договора являются невыгодными. Например, предложение заключить договор с условием безакцептной формы расчетов было расценено судом как правомерное (Постановление Президиума ВАС РФ № 9624/01 от 09.07.2002 г.). В другом случае суд счел, что предложение заключить договор с условием безакцептной формы расчетов противоречит ст. 5 Закона о конкуренции, т.к. поставщик электроэнергии уклонялся от обсуждения условий договора (Постановление ФАС ВСО от 11.05.2004 г. № А19-19819/03-26-Ф02-1573/04-С1). Суд также счел, что требования ст. 5 Закона о конкуренции были нарушены, когда энергоснабжающая организация предлагала включить в договор  условия о предоплате за поставляемую энергию, об установлении штрафа в размере 2-кратной стоимости электрической энергии, потребленной на отопление и горячее водоснабжение, об установлении пени в размере 0,5% от суммы платежа за каждый просроченный день и возложения обязанности по заключению коммерческого кредита по уплате процентов на сумму задолженности (Постановление ФАС ДВО от 15.08.2001 г. № Ф03-А73/01-2/1563).

 

1.1.2. Суд счел, что применение железнодорожным перевозчиком международных тарифов к перевозке грузов является нарушением ст. 5 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (Постановление ФАС ВСО от 21.01.2004 г. № А33-5470/03-С6-Ф02-4904/03-С1).

 

Позиция антимонопольного органа: монополист нарушал ст. 5 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее – Закон о конкуренции), т.к. неправомерно взимал провозные платежи по ставкам Тарифной политики железных дорог государств - участников СНГ на перевозки грузов в международном сообщении на 2002 фрахтовый год (далее – Тарифная политика СНГ), а не по ставкам для внутригосударственных перевозок.

Позиция хозяйствующего субъекта: монополист навязывал невыгодные условия договора, неправомерно взимая плату за провоз груза по завышенному тарифу.

Позиция монополиста: из накладных по спорным перевозкам следует, что станциями назначения являлись железнодорожные станции иностранных государств, следовательно, монополист осуществлял международную перевозку грузов и обоснованно применил Тарифную политику СНГ. В действиях монополиста отсутствует состав правонарушения, предусмотренный ст. 5 Закона о конкуренции. Права хозяйствующего субъекта не нарушены, так как он экспедитор, а не грузовладелец. Оплата перевозки производится грузоотправителем, а экспедитор получает только комиссионное вознаграждение.

 

Суд первой инстанции своим решением от 24.07.2003 г. требования монополиста отклонил. Суд апелляционной инстанции постановлением  от 22.10.2003 г. решение суда первой инстанции оставил в силе. Суд кассационной инстанции постановлением от 21.01.2004 г. оставил решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции без изменения.

 

ЗАО "МТК-Центр" и ФГУП "Красноярская железная дорога" (ФГУП КЖД) 11.01.2002 г. заключили договор на организацию перевозок и транспортно-экспедиционное обслуживание, согласно которому ФГУП КЖД взыскало с ЗАО "МТК-Центр" провозную плату за перевозку этих грузов по ставкам Тарифной политики СНГ.

Антимонопольный орган счел, что ФГУП КЖД воспользовалось своим монопольным положением и навязало хозяйствующему субъекту  невыгодные условия договора, на основании которого взыскало необоснованно высокую провозную плату. Соответственно антимонопольный орган вынес решение от 20.03.2003 г. о нарушении ст. 5 Закона о конкуренции и выдал предписание с требованием произвести перерасчет провозной платы за январь 2002 г. ЗАО "МТК-Центр". ФГУП КЖД обратился в суд с иском о признании недействительными указанных ненормативных актов антимонопольного органа.

 

Рассматривая данное дело, суд исходил из следующего. ФГУП КЖД является монополистом, и тарифы на перевозку грузов устанавливаются органом регулирования естественных монополий согласно ст. ст. 6 и 11 ФЗ "О естественных монополиях". Госкомитетом СССР по ценам и МПС СССР 31.03.1989 г. утвержден Прейскурант 10-01 "Тарифы на грузовые железнодорожные перевозки". Пунктом 3.3 общих указаний части 1 Тарифного руководства № 1 (Прейскурант 10-01) определено, что тарифы указанного Прейскуранта применяются при определении провозной платы в международных сообщениях - за протяжение железных дорог Российской Федерации, если для этих сообщений не установлено особых тарифов.

Соответственно, суд пришел к выводу, что спорные перевозки не относятся к международным, т.к. перевозка груза, предназначенного на экспорт, осуществлялась в международном сообщении только на протяжении железных дорог РФ. Как  указал суд, соглашением о международном грузовом сообщении предусмотрено, что оно не применяется, если станции отправления и назначений находятся в одной и той же стране. Следовательно, тариф должен быть применен согласно Тарифному руководству прейскуранта 10-01.

По мнению суда, монополист нарушил требования ст. 5 Закона о конкуренции, которым запрещается нарушение хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение, установленного нормативными актами порядка ценообразования, как являющееся злоупотреблением хозяйствующим субъектом доминирующим положением на рынке.

Кроме того, суд установил нарушение имущественных интересов ЗАО "МТК-Центр", выразившееся в навязывании условий договора, невыгодных для этой хозяйствующей организации, нарушении монополистом установленных условий ценообразования. Эти действия привели к удорожанию провозной платы хозяйствующих субъектов.

 

Аргументация суда в данном деле не представляется абсолютно бесспорной. Действительно, согласно ст. 6 ФЗ от 17.08.1995 г. № 147-ФЗ "О естественных монополиях"  органы регулирования естественных монополий могут устанавливать тарифы на предоставляемые ими услуги. На момент рассмотрения судом данного дела действовало Постановление Правительства РФ от 19.03.2001 г. № 194 "Об утверждении Положения об основах государственного регулирования тарифов на грузовые железнодорожные перевозки" (в настоящее время утратило силу). Согласно п. 12 этого постановления государственное регулирование тарифов на грузовые железнодорожные перевозки осуществляли в пределах своей компетенции Федеральная энергетическая комиссия РФ и МПС РФ. ФЭК РФ как орган регулирования естественной монополии только в 2003 году приняла решение, затрагивающее тарифы на перевозки грузов железнодорожным транспортом  (Постановление ФЭК РФ от 17 июня 2003 г. № 47-т/5 "Об утверждении Прейскуранта № 10-01 "Тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами" (Тарифное руководство № 1, части 1 и 2)". Да этого же момента действовал «Прейскурант № 10-01. Тарифное руководство № 1 Министерства путей сообщения СССР», на которое и ссылается суд. Ясно, что вряд ли правомерно рассматривать МПС СССР в качестве органа регулирования естественной монополии, т.к. в 1989 г. оно принимало решения явно не в  таком качестве. В этой связи вряд ли уместны ссылки суда на ФЗ «О естественных монополиях» в части регулирования железнодорожных тарифов.

Аргументы в отношении вынесенного судом решения лежат скорее в плоскости вопроса о соотношении международного и внутригосударственного права. В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Это же правило содержится и в п. 2 ст. 5 ФЗ от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Ясно, что Тарифная политика СНГ является международным договором, хотя и межведомственным. Этот договор не подлежал ратификации, т.к. в соответствии с п.1 ст. 15 Закона «О международных договорах Российской Федерации» не изменял положения российских законов. Однако он явно затрагивал положения «Прейскуранта № 10-01. Тарифное руководство № 1 Министерства путей сообщения СССР», утвержденного  Госкомцен СССР и МПС СССР 31.03.1989 г. В случае правовой коллизии скорее всего должны были быть применены все-таки нормы этого международного договора, а не внутригосударственного нормативного акта ведомственного характера.

Нужно также отметить, что суд недостаточно четко изложил в своем постановлении, почему перевозка, явно признанная сторонами как международная, была истолкована как внутригосударственная. Как видно из текста постановления, из накладных по спорным перевозкам следует, что станциями назначения являлись железнодорожные станции иностранных государств.

 Кроме того, в постановлении нет четкой ссылки на положения Тарифной политики СНГ, согласно которым в данном случае должны применяться национальные, а не международные правила (суд дал ссылку на соглашение о международном грузовом сообщении, которым, по мнению суда, предусмотрено, что оно не применяется, если станции отправления и назначений находятся в одной и той же стране).  

Нужно отметить, что судебная практика по подобным вопросам пока не является единообразной. В некоторых случаях, и, скорее всего, необоснованно, суды не признают Тарифную политику СНГ в качестве международного договора, нормы которого имеют приоритет над национальными нормами (Постановление ФАС ЦО от 18.12.2002 г. № А14-5225-02-153/9; Постановление ФАС ЦО от 18.12.2002 г. № А14-5791/02/164/9; Постановление ФАС ЦО от 14.08.2002 г. № А14-1557-02/58/9).

Суды общей юрисдикции в некоторых случаях считают, что применение монополистом различных ставок тарифов на перевозки грузов железнодорожным транспортом в международном и внутреннем сообщении не  является нарушением антимонопольного законодательства (Определение Кассационной коллегии ВС РФ от 01.06.2004 г. № КАС04-202).

 

1.2. Ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 г. № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"

 

1.2.1. Суд решил, что принятые правительством РФ распоряжения, освобождающие одну определенную авиакомпанию от таможенных платежей при ввозе в Россию авиационной техники, не подпадают под действие п. 1 ст. 7  Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", соответствуют закону и не нарушают прав и законных интересов заявителя (Решение ВАС РФ от 21.01.2004 г. № 14491/03).

 

Позиция Правительства РФ: Освобождение компании «Трансаэро» от таможенных платежей не было произвольным, было экономически обоснованно и было предоставлено в соответствии с действовавшим на тот момент законодательством. «Трансаэро» получило освобождение от таможенных платежей, т.к., в отличие от истца, приняло на себя обязательство приобрести определенное число самолетов российского производства. Оспариваемые Распоряжения приняты Правительством РФ в соответствии с предоставленными ему полномочиями.

Позиция истца (авиакомпания «Сибирь»): Правительство РФ в нарушение ст. 10 Закона РФ от 27.12.1991 № 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", п. 1 ст. 56 Налогового кодекса РФ, ст. 72 Таможенного кодекса РФ, п. 2 Положения об особенностях правового регулирования таможенного режима временного ввоза (вывоза), применяемого к транспортным средствам, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 06.07.2001 № 517, п. 1 ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее – Закон о конкуренции), установило для авиакомпании "Трансаэро" индивидуальную льготу, освобождающую от уплаты таможенных пошлин, сборов и налогов в отношении авиационной техники, ввозимой в Россию в таможенном режиме временного ввоза. Это поставило авиакомпанию «Сибирь» в неравное экономическое положение в сфере оказываемых им аналогичных услуг, что нарушает его права и законные интересы. В России производился самолет, который является аналогом иностранных самолетов, ввезенных в Россию на условиях лизинга. Соответственно, постановление Правительства РФ от 07.07.1998 № 716 "О дополнительных мерах по государственной поддержке гражданской авиации России" неприменимо, а освобождение от таможенных пошлин незаконно. Распоряжение Правительства РФ от 02.12.1994 г. № 1898-р и Распоряжение Правительства РФ от 28.12.1999 г. № 2131-р должны быть признаны недействительными.

Суд решением от 21.01.2004 г. отказал истцу в удовлетворении его требований.

Суд вынес свое решение, которое основывалось на ряде установленных фактов, а также следующих выводов:

1. Первое из оспариваемых распоряжений от 02.12.1994 г. было принято Правительством РФ лишь после того, как оно было согласовано с Минэкономики России, Минфином России и МВЭСом России.

2. Закон РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" содержал запрет на предоставление налоговых льгот, носящих индивидуальный характер, но только если иное не установлено законодательными актами РФ (ст. 10). Та же статья предусматривала возможность принятия законодательных актов, которыми устанавливаются льготы в виде освобождения от уплаты налогов отдельных лиц или категорий плательщиков, пониженные налоговые ставки, целевые налоговые льготы.

3. В соответствии с действовавшим на момент принятия спорных распоряжений таможенным законодательством, в том числе согласно ст. 72 ТК РФ от 21.05.1993 г., случаи полного освобождения от уплаты таможенных пошлин в отношении временно ввозимых товаров могли быть определены правительством РФ.

4. «Трансаэро» является назначенным перевозчиком, т.е. осуществляет международные перевозки грузов и пассажиров в соответствии с взаимными договоренностями авиационных властей и межправительственными соглашениями о воздушном сообщении на постоянной основе. Согласно НК РФ в отношении назначенных перевозчиков могут быть установлены налоговые льготы. Поэтому спорные распоряжения правительства РФ не противоречат законодательству.

5. Хотя заявитель и представил заключение, что в России производится самолет, являющийся аналогом иностранных самолетов, ввезенных в Россию беспошлинно на условиях лизинга, тем не менее суд пришел к следующему выводу: спорное распоряжение правительства РФ от 28.12.1999 г. было предварительно согласовано с рядом ведомств, в том числе и с Федеральной службой воздушного транспорта РФ (ФСВТ), которая в соответствии с Положением о ФСВТ участвует в сертификации воздушных судов. А это, по мнению суда, значит, что представленное заявителем заключение «не опровергает законности принятого Правительством Российской Федерации Распоряжения от 28.12.1999 № 2131-р».  

6. Что же касается предполагаемых нарушений п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", то тут суд ограничился следующим выводом: поскольку освобождение от уплаты таможенных платежей является содержанием таможенного режима временного ввоза товаров в Россию, осуществляемого в рамках проводимой Российской Федерацией торговой политики, то поэтому применение названного таможенного режима не может быть признано необоснованным.

 Следует также отметить, что представители антимонопольного органа не были привлечены судом к разбирательству.

7. В период принятия оспариваемых распоряжений правительство еще несколькими распоряжениями освободило от уплаты таможенных пошлин и налогов на временно ввозимые транспортные средства и оборудование не только «Трансаэро», но и ряд других авиакомпаний. При этом, по мнению суда, оформление освобождений актами, в которых упоминаются конкретные авиаперевозчики, не свидетельствовало об индивидуальном характере льготы, поскольку Правительство РФ «в предусмотренной законодательством форме решало текущие вопросы, связанные с оформлением таможенного режима временного ввоза товаров».

8. Суд в своем решении еще раз в общем плане подтвердил этот вывод: Правительство РФ, принимая названные оспариваемые ненормативные акты, «решало в соответствии со статьями 24, 68 и 72 ТК вопросы применения таможенного режима временного ввоза, предусматривающего полное освобождение от уплаты таможенных платежей».

 

Вряд ли можно признать все выводы суда бесспорными, должным образом аргументированными и в достаточной мере логичными. Ясно, что правительство освободило от таможенных платежей вполне определенные компании в отношении ввоза в Россию определенных предметов. Суд, как было показано выше, попытался истолковать это не как предоставление индивидуальных льгот. Скорее всего в этой части данное судебное решение вряд ли можно рассматривать как какой-то ориентир для других судов.

Суд также не пытался установить, могли ли индивидуальные налоговые льготы по действовавшему в тот момент налоговому законодательству быть предоставлены только в форме законодательного акта, хотя оспариваемые распоряжения явно не являлись такими законодательными актами. Если бы это было установлено судом, то ссылки на налоговое законодательство вряд ли можно было бы пытаться использовать в качестве аргумента в пользу правительства РФ.

Не выглядят убедительными и выводы суда по поводу наличия в России аналога ввозимым в страну иностранным самолетам. Вряд ли простое согласование с одним из ведомств, участвующих в сертификации воздушных судов, может являться полноценной заменой установлению факта наличия или отсутствия таких аналогов в России. 

Ссылки суда на предварительное согласование проектов распоряжений Правительства с рядом министерств и ведомств также не выглядят достаточно серьезным аргументом. Понятно, что вне зависимости от такого согласования, правительство несет всю полноту ответственности за принятые им решения, а они в свою очередь имеют правовую силу 

Определенные вопросы возникают и в отношении якобы имеющихся в таможенном законодательстве возможностей предоставлять индивидуальные таможенные льготы. Ст. 34 Закона «О таможенном тарифе» от 21.05.1993 г. прямо запрещает индивидуальные таможенные льготы, за исключением случаев, предусмотренных ст. 35, 36, 37 этого закона. Однако случай ввоза авиатранспортной техники на условиях лизинга не подпадает по действие этих статей. Суд в обоснование своей позиции ссылается на ст. 68 и 72 Таможенного кодекса РФ от 18.06.1993 г., однако эти статьи не предусматривают возможности предоставления индивидуальных таможенных льгот.

Существенным элементом сложившейся в отношении авиакомпании «Сибирь» ситуации является следующее. Эта авиакомпания не обращалась к правительству с просьбами предоставить ей такие же таможенные льготы в тот период, когда они предоставлялись другим авиакомпаниям. Когда же она обратилась в 2003 году с такой просьбой, то ей было отказано, т.к. к этому моменту российское законодательство изменилось и уже не предусматривало возможности предоставления точно таких же льгот. Более того, к этому моменту другие авиакомпании, которые в свое время получили льготы, уже ввезли без уплаты пошлин на территорию России соответствующие иностранные самолеты. Это достаточно важное обстоятельство. Если бы оспариваемые ненормативные акты еще действовали, то «Сибирь» могла бы ставить в суде вопрос не об их отмене, а о распространении на себя соответствующих льгот, либо о лишении других авиакомпаний предоставленных им льгот. Если бы на момент подачи иска еще не все транспортные средства были ввезены на территорию России другими авиакомпаниями, то «Сибирь» могла бы ставить в суде вопрос о взыскании с них таможенных платежей в полном размере, что также ставило бы ее с ними в равные конкурентные условия, по крайней мере на настоящий момент. Но поскольку конкретная ситуация на момент подачи иска была иная, то «Сибирь» для создания равных конкурентных условий была вынуждена требовать признать оспариваемые ненормативные акты недействительными. Однако и этот иск в случае его удовлетворения сам по себе повлек бы, видимо, достаточно ограниченные последствия. Признание их недействительными означало бы, что соответствующие положения актов не подлежали применению с момента вступления решения суда в силу (п.8 ст. 201 АПК РФ, Информационное письмо Президиума ВАС от 24.07.2003 г. № 73. См. также Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 г. № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов»). Но к моменту подачи иска эти акты и так уже утратили силу.

В момент обращения в суд все предоставленные освобождения от уплаты таможенных пошлин уже были использованы хозяйствующими субъектами. Соответственно, на этот момент формальные условия ввоза авиатехники в Россию на условиях лизинга были уже равными для всех хозяйствующих субъектов, а все оспариваемые ненормативные акты уже утратили силу. 

Учитывая высказанные выше соображения, можно ожидать, что данное судебное решение и изложенные в нем аргументы и выводы суда скорее всего будут иметь ограниченное воздействие на судебную практику.

Судебная практика по вопросам отмены актов органов власти, противоречащих требованиям ст. 7 Закона о конкуренции, достаточно обширная (Постановление Президиума ВАС РФ от 09.11.2004 № 5876/04; Постановление  Президиума ВАС РФ от 10.08.2004 г. № 2727/04; Решение АС Ростовской обл. от 25.09.2003 г. № А53-5787/02-С5-27; Решение АС Кемеровской обл. от 25.04.2003 г. № А27-1696/2003-5 и др.)

 

1.2.2. Суд отказал антимонопольному органу в признании нормативного акта органа местного самоуправления недействительным, т.к. нормативные акты подобной категории прямо законодательством не отнесены к компетенции арбитражных судов (Постановление ФАС СЗО от 20.01.2004 г. № А42-4235/03-11).

 

Позиция антимонопольного органа: Отдельные положения нормативного акта не соответствуют п. 1 ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закона о конкуренции), ущемляя права одних хозяйствующих субъектов по сравнению с другими.

Позиция органа местного самоуправления: оспариваемый нормативный акт не противоречил Закону о конкуренции и не ограничивает конкуренцию.

 

Суд первой инстанции отказал антимонопольному органу. В апелляционный суд стороны не обращались. Суд кассационной инстанции решение суда первой инстанции отменил.

 

Апатитский городской Совет народных депутатов своим решением от 19.12.2002 № 110 утвердил Временную шкалу (приложение № 1 к указанному решению), согласно п. 10 которой для временных торговых киосков и передвижных торговых киосков установлены дифференцированные коэффициенты 70, 170 и 170 к базовой ставке арендной платы за землю в первой, второй и третьей зонах соответственно, в то время как п. 3 Временной шкалы для торговых и коммерческих организаций в тех же зонах предусмотрены коэффициенты 4, 6, 12 соответственно. Пунктом 3 примечания к Временной шкале установлено, что в черте населенных пунктов Тик-Губа, Хибины для всех видов застройки (кроме указанных в п. 10 Временной шкалы) арендная плата равна двукратной базовой ставке арендной платы, а для названных в пункте 10 - двадцатикратной базовой ставке арендной платы. Антимонопольный орган обратился в арбитражный суд с иском о признании оспариваемого решения недействительным в связи с тем, что оно не соответствует требованиям п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции. Суд первой инстанции не счел, что оспариваемый акт противоречит Закону о конкуренции. После рассмотрения дела судом первой инстанции, но еще до рассмотрения дела судом кассационной инстанции Горсовет сам своим решением от 25.12.2003 г. № 236 признал оспариваемое решение утратившим силу.

 

Судебное разбирательство по делу и вынесенное по нему постановление представляют определенный интерес. В данном случае антимонопольный орган отошел от достаточно обычной схемы действий. Нередко в таких ситуациях антимонопольный орган своим решением признает соответствующий акт органа власти не соответствующим требованиям п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции (п. 6.3. раздела VI Приказа ГКАП РФ от 25.07.1996 г. № 91 "Об утверждении Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства"). Более того, документы, регламентирующие действия антимонопольного органа и его сотрудников при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, вообще не предусматривают процедур самостоятельного обращения в суд (Приказ МАП РФ от 28.03.2003 г. № 85 "Об утверждении Внутреннего регламента подготовки и ведения административных и судебных дел структурными подразделениями МАП России").

В соответствии с положениями Закона о конкуренции антимонопольный орган выдает обязательное для исполнения предписание. Если такая ситуация не устраивает соответствующий орган власти, либо иных лиц, то они обращается в суд с иском об отмене решения и предписания антимонопольного органа. Соответственно, в суде предметом разбирательства является решение и предписание антимонопольного органа, и при этом не возникает вопроса о подведомственности применительно к оспоренному антимонопольным органом нормативному или ненормативному акту. Конечно же, в ходе разбирательства рассматривается и такой акт органа власти, но уже не как предмет иска.

Порядок действий антимонопольного органа, в том числе и с точки зрения оценки нормативных актов, регулируется также и Приказом ГКАП РФ от 20.12.1996 г. № 169 "Об утверждении Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках" (в т.ч. п.1.1., 7.3.2.).

В данном случае антимонопольный орган не воспользовался своими полномочиями самостоятельно возбудить дело, вынести решение (п. 1, 3 ст. 12 Закона о конкуренции) и тем самым приостановить действие оспариваемого нормативного акта, а предпочел обратиться в суд с иском о признании этого акта недействительным, что тоже предусматривается законодательством (п. 6 ст. 12 Закона о конкуренции). В результате суд отказался рассматривать это дело, сочтя, что такие нормативные акты не подведомственны арбитражным судам. Нужно отметить, что антимонопольный орган в результате предпринятых им действий все-таки добился на практике своей цели: Горсовет предпочел самостоятельно отменить оспариваемый акт.

Суд кассационной инстанции аргументировал свое постановление по делу следующим. В соответствии с п. 1 ст. 29 АПК РФ арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании нормативных актов, которые отнесены к компетенции арбитражного суда федеральным законом.  Соответственно суд счел, что никакими федеральными законами нормативные акты органов местного самоуправления прямо не отнесены к компетенции арбитражных судов. При этом суд счел, что п. 6 ст. 12 Закона о конкуренции прямо не содержит такой ссылки, не устанавливает специальных правил по вопросам подведомственности. Точно также, по мнению суда, не содержит такого прямого указания и ст. 22 Закона РФ «О плате за землю». Суд также привел аргумент, что не содержится прямого указания на возможность обжалования в арбитражный суд нормативных актов органов местного самоуправления и в ст. 52 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". На основе этих заключений суд пришел к выводу, что поскольку каким-либо федеральным законом не предусмотрено, что в компетенцию арбитражного суда входит рассмотрение дел об оспаривании решений органов местного самоуправления об утверждении базовых ставок арендной платы за земли на территории муниципального образования, данный спор не подлежал рассмотрению в арбитражном суде.

В связи с этими выводами необходимо упомянуть Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 г. № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов». Этот документ был принят позже комментируемого судебного решения, и в нем вопрос о подведомственности арбитражных судов трактуется иным образом. В п. 9 указанного письма со ссылками на ст. 52 Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также на положения Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступающими в силу с 1 января 2006 года, прямо сказано: по существу, Закон установил, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В п. 13 того же Информационного письма также сказано, что на основании ст. 12 Закона о конкуренции антимонопольный орган вправе обращаться в суд или арбитражный суд с заявлениями об оспаривании противоречащих антимонопольному законодательству актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций. В связи с этим арбитражным судам необходимо иметь в виду, что к названным актам относятся и нормативные правовые акты.

Нужно также отметить, что в п. 6 того же Информационного письма определено, что если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта этот акт в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, так как предмет спора в данном случае перестал существовать.

В связи с данным судебным решением см. также: Информационное письмо Президиума ВАС от 24.07.2003 г. № 73; Раздел III Обзора судебных дел, связанных с применением Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (подготовлен МАП РФ, 2001 г.); п. 19 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 30.03.1998 г. № 32 "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства", Постановление ФАС СЗО от 27.02.2004 г. № А56-35719/03.

 

1.2.3. Суд признал недействующим нормативный акт о порядке проведения конкурса для муниципального заказа на поставку товаров в части,  устанавливающей преимущества для  хозяйствующих субъектов, зарегистрированных на территории города (Постановление ФАС ВСО от 14.01.2004 г. № А33-13247/03-С6-Ф02-4804/03-С1).

 

Позиция антимонопольного органа: абзац 4 пункта 4.16 Положения "О муниципальном заказе в городе Красноярске", утвержденного решением Красноярского городского Совета от 03.06.2003 г. № В-170 (далее – Положение) не соответствует п. 1 ст. 8 Конституции РФ, а также п. 1 ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее – Закон о конкуренции).

Позиция администрации: оспариваемая норма не противоречит ст. 7 Закона о конкуренции, поскольку абзац 4 пункта 4.16 Положения не предусматривает ограничения права хозяйствующих субъектов на участие в конкурсе или участие в нем на неравных условиях, так как место регистрации участника не является критерием определения победителя конкурса и не влияет на выбор поставщика конкурсной комиссией.

 

Суд решением от 28.10.2003 г. признал оспариваемые положения нормативного акта недействующими. В апелляционной инстанции дело не рассматривалось. Суд кассационной инстанции постановлением от 14.01.2004 г. оставил решение суда первой инстанции без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

 

Положение "О муниципальном заказе в городе Красноярске" было утверждено решением Красноярского городского Совета от 03.06.2003 г. № В-170 и опубликовано в газете "Городские новости" от 24.06.2003 г. Положение устанавливает порядок формирования и размещения муниципального заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для муниципальных нужд в целях обеспечения эффективности и открытости расходования средств бюджета города. Абзацем 4 пункта 4.16 раздела 4 "Проведение открытого конкурса" Положения установлено, что "...при прочих равных условиях преимуществом в конкурсном отборе пользуются участники, зарегистрированные на территории города Красноярска". Пунктом 1.3 Положения определено, что участником конкурса считается поставщик, осуществляющий предпринимательскую деятельность по производству, поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг и подавший заявку на участие в конкурсе.

Антимонопольный орган обратился в суд с заявлением о признании недействующим абзаца 4 пункта 4.16 Положения как противоречащего антимонопольному законодательству.

 

Суд признал недействующими оспариваемую норму Положения, руководствуясь следующим:

- ст. 8 Конституции РФ гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности в РФ;

- Закон о защите конкуренции направлен на обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности на территории РФ и на создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (п. 2 ст. 1);

- в соответствии со ст. 7 Закона о конкуренции органам власти запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе запрещается необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара;

- из буквального смысла оспариваемой нормы видно, что она, устанавливая неравные условия для участников конкурса в зависимости от места регистрации, фактически ограничивает конкуренцию и необоснованно предоставляет отдельному хозяйствующему субъекту, зарегистрированному на территории города, льготы, ставящие его в преимущественное положение по отношению к другим участникам конкурса. В результате реализации этой нормы хозяйствующий субъект, обладающий как потенциальный поставщик по муниципальному контракту необходимыми профессиональными знаниями и квалификацией, финансовыми средствами и отвечающий условиям, установленным муниципальным контрактом, но не зарегистрированный на территории города, будет поставлен в неравное положение с хозяйствующим субъектом, отвечающим тем же требованиям, но зарегистрированным на территории города.

На основе этих выводов суд пришел к заключению, что оспариваемая норма является дополнительным критерием отбора, который является обязательным для членов конкурсной комиссии, определяющей победителя конкурса, и поэтому противоречит положениям ст. 7 Закона о конкуренции.

В данном случае обращает на себя внимание следующее. В соответствии со ст. 12 Закона о конкуренции антимонопольный орган вправе самостоятельно принимать решения и выдавать предписания органам власти об отмене или об изменении актов, противоречащих требованиям антимонопольного законодательства. Как правило, антимонопольный орган придерживается именно этой  процедуры. При этом предписание антимонопольного органа обязательно для исполнения. И если соответствующий орган власти не согласен с предписанием, то уже именно он оспаривает эти ненормативные акты антимонопольного органа в суде, требуя признать их недействующими. Такая процедура во многом (но не полностью) освобождает антимонопольный орган от доказывания справедливости сделанных им выводов и упрощает процедуру принятия обязательного решения.

Нужно отметить, что действия антимонопольного органа в случаях, когда акты органов власти не соответствуют антимонопольному законодательству, определены, в частности, Разделом VI «Особое производство» Приказа ГКАП РФ от 25.07.1996 г. № 91 "Об утверждении Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства". В  этом разделе не предусмотрены процедуры обжалования таких актов через суд. В Приказе МАП РФ от 28.03.2003 г. № 85 "Об утверждении Внутреннего регламента подготовки и ведения административных и судебных дел структурными подразделениями МАП России" также не предусмотрена специальная процедура самостоятельного обращения антимонопольного органа в суд. Это, конечно, не означает, что антимонопольный орган не вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействующим соответствующего акта органа власти. Более того, такое право прямо оговорено за ним в п.6 ст. 12 Закона о конкуренции.

То, что в данном случае антимонопольный орган предпочел использовать именно такой путь, скорее всего продиктовано процедурными соображениями. Конечно, предписание антимонопольного органа обязательно для исполнения. Однако возможна ситуация, что предписание и не будет исполнено. В таком случае антимонопольный орган имеет право привлекать соответствующих лиц,  например, к административной ответственности (п. 4 ст. 12). Более того, в Законе о конкуренции содержатся ссылки на различные виды ответственности, в том числе не только на гражданско-правовую и административную, но и на уголовная ответственность (ст. 22-1).

Однако на практике наложение штрафа может не привести к немедленным результатам, тем более что подчас оспариваются в суде и сами решения о наложении таких штрафов. Привлечение к уголовной ответственности также может быть связано с определенными сложностями. А тем временем оспариваемый акт администрации будет выполняться, и это иногда может привести к достаточно нежелательным последствиям.

Более того, если антимонопольный орган выдал предписание, то его можно оспорить в суде, и с момента подачи заявления в суд выполнение предписания в целом ряде случаев приостанавливается до момента вступления решения суда в силу (п.2 ст. 28 Закона о конкуренции).

Процедуры оспаривания нормативных и ненормативных актов предусмотрены, в частности, в ст. ст. 189-201 АПК РФ. Нужно также иметь в виду, что по ходатайству заявителя  арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого ненормативного акта или решения (п. 3 ст. 199 АПК РФ).

По данному вопросу см. также: Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 г. № 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".

Суд, рассматривая данное дело, в сущности, воспользовался следующим методом оценки: в какой мере хозяйствующие субъекты будут иметь равные условия, если по всем критериями, кроме оспариваемых, они будут в одинаковом положении. В результате суд смог прийти к правильному выводу и признать факт нарушения антимонопольного законодательства, сделав заключение, что оспариваемая норма устанавливает дополнительный критерий отбора.

Существует определенная судебная практика признания не соответствующими Закону о конкуренции положений актов органов власти, касающихся, в частности, конкурсов на исполнение муниципального заказа, однако такая практика пока достаточно неоднозначная (Постановление ФАС ВСО от 27.11.2003 г.№ А19-6551/03-26-Ф02-4116/03-С1; Постановление ФАС ДВО от 09.07.2003 г. № Ф03-А49/03-2/1479; Постановление ФАС ДВО от 28.02.2001 г. № Ф03-А73/01-2/192). См. также: Постановление ФАС ВСО от 17.03.2003 г. № А33-10033/02-С3а-Ф02-607/03-С1; Постановление ФАС ДВО от 17.09.2003 г. № Ф03-А73/03-2/2012; Постановление ФАС ЦО от 19.10.2001 г. № А64-3214/01-16.

 

1.2.4. Суд отказался признать недействительными  решение и предписание антимонопольного органа на том основании, что соответствующий орган администрации не имел полномочий принимать решение об отказе хозяйствующему субъекту в осуществлении определенных видов предпринимательской деятельности, а также проявил немотивированный избирательный подход (Постановление ФАС ПО от 13.01.2004 г. № А 12-4845/03-С20).

 

Позиция антимонопольного органа: управление транспорта администрации города проявило избирательный немотивированный подход, отказывая одному хозяйствующему субъекту в осуществлении определенных видов предпринимательской деятельности, и одновременно давая согласие другим хозяйствующим субъектам на осуществление такой деятельности. Подобные действия являются нарушением п. 1 ст. 7 Закона  РСФСР от 22.03.1991 г. № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон о конкуренции).

Позиция управления транспорта администрации города: управление транспорта имеет право отказывать в согласовании паспортов маршрутов общественного транспорта, т.к. такое право есть у администрации города.

 

Суд первой инстанции своим решением от 10.06.2002 г. отказал управлению транспорта в удовлетворении требования о признании решения антимонопольного органа недействительным. Суд апелляционной инстанции постановлением от 07.08.2003 г. и суд кассационной инстанции постановлением от 13.01.2004 г. оставили решение без изменения.

 

Два хозяйствующих субъекта (ООО ПКФ "Нижняя Волга", и ПБОЮЛ Москвин В.В.) обратились с письмами от 30.10.2002 № 112 и от 30.10.2002 № 109 в управление транспорта администрации г. Волжского Волгоградской области с просьбой согласовать паспорт маршрута общественного транспорта (маршрут № 1 от 32 микрорайона до железнодорожного вокзала). Управление транспорта отказало им своими письмами от 29.11.2002 г. № 567 и № 568. Хозяйствующие субъекты обжаловали этот отказ в антимонопольном органе, который своим решением от 23.01.2003 г. № 387 признал действия управления нарушением положений п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции и обязал его предписанием от 22.03.2003 г. прекратить необоснованное препятствование осуществлению предпринимательской деятельности. Управление обратилось в суд с иском о признании решения и предписания антимонопольного органа недействительным.

Суд, отказывая управлению в его исковых требованиях, обосновывал это следующим образом:

1. Полномочия ограничивать или прекращать движение по маршруту общественного транспорта, это компетенция администрации города, а не управления администрации. Управление  лишь полномочно давать администрации города соответствующие представления. Следовательно, управление было не вправе отказывать третьим лицам в утверждении паспорта маршрута на основании акта комиссии по обследованию автобусного маршрута.

2. В этот же период и на том же участке дороги были открыты иные маршруты, что говорит об избирательном подходе управления транспорта, о его препятствовании третьим лицам осуществлению предпринимательской деятельности.

3. Сам по себе факт согласования паспорта маршрута общественного транспорта не затрагивает вопроса о безопасности дорожного движения. Администрация вправе ограничить движение на определенном маршруте по соображениям безопасности и после согласования паспорта маршрута. Т.е. ссылки на безопасность не могут служить основанием для отказа в согласовании паспорта маршрута.

 

В связи с данным решением суда необходимо обратить внимание на следующее. Согласно п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции органам власти запрещается принимать акты и совершать действия, которые создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов. В частности, запрещено устанавливать запреты на осуществление отдельных видов деятельности, а также необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере.

Насколько видно из этого определения, действия управления транспорта противоречили требованиям  п. 1  ст. 7 Закона о конкуренции сразу по нескольким критериям. Был установлен  необоснованный запрет, были установлены необоснованные препятствия осуществлению деятельности, а в конечном итоге ограничена конкуренция. Однако в решении суда все аргументы использованы в подтверждение того факта, что имело место нарушение именно требований п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции. Возникает вопрос, в какой мере можно квалифицировать действия управления, принимавшего решения без наличия соответствующих полномочий, как нарушение именно антимонопольного законодательства. Все-таки, как представляется, отсутствие полномочий здесь вряд ли оправданно связывать с нарушением требований Закона о конкуренции. Во всяком случае, ст. 7 этого закона не проводит грань между действиями органов власти, принятыми в соответствии с имеющимися у них полномочиями, или без таковых. Критерий, заложенный в основу этой статьи, это результат действий органа власти, и именно: ограничение конкуренции, необоснованное ущемление интересов хозяйствующих субъектов. Отсутствие же полномочий, это скорее повод для обращения в суд с иском о признании соответствующего акта (в данном случае ненормативного) недействующим.

 

Вопросы организации общественного транспорта не так редко становятся предметом судебного разбирательства с точки зрения их соответствия антимонопольному законодательству. Например, в г. Красноярске хозяйствующий субъект обратился к администрации города с просьбой согласовать определенный маршрут общественного транспорта.  Одновременно хозяйствующий субъект обратился к департаменту транспорта с просьбой согласовать расписание этого маршрута. Департамент отказался принять заявление, указав, что вместе с ним не были представлены все необходимые документы. Антимонопольный орган квалифицировал эти действия департамента транспорта как нарушение п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции. Однако суд счел, что такого нарушения не было, т.к. хозяйствующий субъект должен был представить документ о согласовании маршрута с ГИБДД г. Красноярска, а не только Березовского района (Постановление ФАС ВСО от 14.11.2003 г. № А33-6186/03-С6н-Ф02-3897/03-С1, № А33-6186/03-С6н-Ф02-3898/03-С1).

Еще в одном случае суд счел, что налоговая инспекция правомерно требует от водителя маршрутного такси либо выдавать билеты с использованием контрольно-кассовой машины, либо выдавать не билеты на проезд в автобусе, а документы строгой отчетности, по форме приравниваемые к чекам. Водитель же считал, что такие требования противоречат положениям Закона о конкуренции. Суд указал, что в данном случае статус маршрутного такси существенно отличается от статуса транспорта общего пользования, т.к. стоимость проезда в нем значительно выше, и он не предоставляет льгот на проезд отдельным категориям граждан (Постановление ФАС ВСО от 22.03.2000 г. № А10-3565/99-8-Ф02-419/2000-С1).

При рассмотрении еще одного дела суд посчитал, что транспортная инспекция, требуя от частных предпринимателей предоставления льготного проезда для отдельных категорий граждан, не нарушает тем самым требования п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции, хотя антимонопольный орган квалифицировал ситуацию именно так. По мнению суда, если в выданной лицензии указано, что перевозки пассажиров осуществляются на условиях транспорта общего пользования, то владелец лицензии обязан перевозить льготных пассажиров бесплатно. То, что администрация не может выдать перевозчику компенсации за такие перевозки, не является основанием для отказа льготникам в бесплатном проезде (Постановление ФАС ДВО от 02.08.2000г. № Ф03-А04/00-2/1277).

 

1.3. Ст. 9 Закона РСФСР от 22.03.1991 г. № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"

 

1.3.1. Суд признал недействительными результаты конкурса на поставку товаров для государственных нужд в связи с участием в конкурсе аффилированных лиц (Постановление ФАС СЗО от 23.01.2004 г. № А05-1435/03-54/16).

 

Позиция прокуратуры: конкурс по закупке и доставке каменного угля и нефтепродуктов для государственных нужд проведен с нарушением закона. Должны быть признаны недействительными и заключенные по результатам конкурса сделки. При проведении  конкурса нарушен Указ Президента РФ от 08.04.1997 г. № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупок продукции для государственных нужд", а также п. 4 ст. 3 ФЗ от 13.12.1994 г. № 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"; состав конкурсной комиссии не соответствовал составу, утвержденному постановлением главы администрации; выводы конкурсной комиссии о качестве сравниваемых марок угля несостоятельны.

Позиция хозяйствующего субъекта (ООО «Соболь»): при проведении конкурса нарушена ст. 9 Закона РСФСР от 22.03.1991 г. № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее – Закон о конкуренции), поскольку организатор конкурса и его победитель представляют собой группу аффилированных лиц.

Позиция администрации: при проведении оспариваемого конкурса не нарушены нормы Закона о конкуренции, поскольку аффилированность лиц отсутствует.

 

Суд первой инстанции решением от 14.05.2003 г. требования прокуратуры удовлетворил. Суд апелляционной инстанции постановлением от 03.11.2003 г. решение отменил. Суд кассационной инстанции постановлением от 23.01.2004 г.  постановление апелляционной инстанции отменил, решение суда первой инстанции оставил в силе.

 

Администрация Архангельской области провела конкурс на размещение заказов по закупке топливно-энергетических ресурсов для региональных государственных нужд. В конкурсе приняли участие: ОАО "Архоблтоппром", ООО "Соболь" и ОАО "Интауголь-Архангельск". Победителем конкурса признано ОАО "Архоблтоппром", с которым по его результатам заключены контракты. Прокуратура обратилась в суд с иском о признании конкурса недействительным.

 

В ходе разбирательства перед судом возникли, в частности, следующие вопросы:

1. Какова правовая природа отношений между организаторами и участниками конкурса. Суд апелляционной инстанции отнес эти отношения к административным. Суд кассационной инстанции квалифицировал их как гражданско-правовые, сославшись на ст. 3 ФЗ от 06.05.1999 г. № 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (далее – Закон о конкурсах), а также на ст. 447 ГК РФ.

2. Конкурс был организован на основе Закона Архангельской области от 06.11.2001 г. № 69-9-ОЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд", устанавливающего иные правила, нежели Закон о конкурсах.  Суд установил, что государственная поддержка завоза продукции в районы с ограниченным сроком завоза находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Соответственно, согласно ст. 3 ФЗ от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов" нормативно-правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, и в случае противоречия действует федеральный закон.

3. В соответствии со ст. 10 Закона о конкурсах отношения, возникающие между организатором и участниками конкурса в процессе его проведения конкурса и влияющие на конкуренцию на товарных рынках, регулируются антимонопольным законодательством. Суд счел, что поскольку в организации конкурса участвовали лица, подпадающие под категорию «аффилированные», то на этом основании согласно ст.  9 Закона о конкуренции конкурс должен быть признан недействительным.

 

Суд на основе установленных им обстоятельств признал конкурс недействительным.

  В отношении данного решения суда можно высказать следующие соображения. Согласно п. 1 ст. 9 Закона о конкуренции при проведении конкурса не допускается участие в конкурсе организаторов конкурса, их сотрудников и аффилированных лиц. В данном случае конкурс выиграл ОАО "Архоблтоппром". Однако суд установил, что Комитету по управлению государственным имуществом Архангельской области принадлежит 64,7% акций ОАО "Архоблтоппрома". В группу аффилированных лиц вошли: ОАО "Архоблтоппром", Администрация Архангельской области, Комитет по управлению государственным имуществом Архангельской области, Департамент и заместитель руководителя Департамента и одновременно член Совета директоров ОАО "Архоблтоппром" и сопредседатель конкурсной комиссии Молчанов Н.Ф.

Ясно, что данные лица в полной мере подпадают под определение «аффилированных» согласно ст. 4  Закона о конкуренции. Однако согласно п. 1 ст. 9 Закона о конкуренции не допускается также и создание преимущественных условий для участия в конкурсе. В данном случае, как установил суд, одним из условий конкурса была поставка угля заранее определенной марки, хотя такой уголь по своим качествам не лучше угля некоторых других марок. Суд квалифицировал это обстоятельство как нарушение принципа равенства участников гражданских отношений, установленного ст. 1 ГК РФ. Как представляется, в данном случае суд вполне мог сослаться и на положения п. 1 ст. 9 Закона о конкуренции. Более того, действия администрации могли быть в данном случае квалифицированы и как ограничение конкуренции, то есть со ссылкой на п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции.

В судебной практике достаточно часто рассматривается вопрос о признании торгов недействительными в связи с тем, что они проведены  с нарушением требований Закона о конкуренции. Однако причины признания торгов недействительными, если, конечно, такое решение принимается, различные. Судом признаются недействительными акты местных органов власти, устанавливающих правила проведения конкурса на поставки товаров для муниципальных нужд, т.к. этими актами установлены неравные условия для участников конкурса – преимущество для хозяйствующих субъектов, зарегистрированных на территории города, что противоречит п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции (Постановление ФАС ВСО от 14.01.2004 г. № А33-13247/03-С6-Ф02-4804/03-С1). Суд отказался признать решение антимонопольного органа недействительным, т.к. антимонопольный орган правомерно счел противоречащим п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции акт администрации города, в соответствии с которым право на страхование объектов муниципального нежилого фонда предоставлялось не всем страховым организациям, а только победителям соответствующего конкурса (Постановление ФАС ВСО от 28.05.2003 г. № А19-6202/02-42-39-Ф02-1505/03-С1). Суд признал недействительным решение антимонопольного органа, который счел, что порядок проведения конкурса на поставки автомашин противоречит п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции. По мнению суда, факт ограничения конкуренции был не доказан (Постановление ФАС ВСО от 17.03.2003 г. № А33-10033/02-С3а-Ф02-607/03-С1).

Предметом разбирательства в суде стал еще один случай проведения конкурса, по своим условиям достаточно сходный комментируемым судебным решением. Антимонопольный орган признал нарушением Закона о конкуренции то, что администрация города установила дискриминационные требования к участникам конкурса. Речь шла о проведении конкурса  на поставки нефти, нефтепродуктов и угля. По мнению антимонопольного органа, в отношении одного из лотов были установлены качества угля, ориентированные на определенное месторождение, поставки с которого осуществлял определенный хозяйствующий субъект, чем  были нарушены требования п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции. Администрация обратилась в суд с требованием о признании ненормативных актов антимонопольного органа недействительными. Суд удовлетворил эти требования и при этом сослался на следующие обстоятельства. По мнению суда, антимонопольный орган не представил доказательств, что требованиям, предусмотренным спорным лотом, соответствует исключительно уголь, добываемый на определенном месторождении, и что единственным поставщиком данного угля является соответствующий хозяйствующий субъект. Кроме того суд счел, что антимонопольный орган в данной ситуации должен был также дать оценку состояния конкурентной среды на соответствующем товарном рынке, как это предусмотрено Порядком проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках, утвержденным Приказом ГКАП РФ от 20.12.1996 г. № 169 (Постановление ФАС ВСО от 27.11.2003 г. № А19-6551/03-26-Ф02-4116/03-С1).

 

1.4. Ст. 10 Закона РСФСР от 22.03.1991 г. № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"

 

1.4.1. Суд счел, что на антимонопольном органе лежит бремя доказывания факта нанесения ущерба деловой репутации (Постановление ФАС ВСО от 12.02.2004 г. № А33-8125/03-С6-Ф02-192/04-С1).

 

Позиция антимонопольного органа: хозяйствующий субъект допустил распространение сведений, которые могут нанеси ущерб деловой репутации другого хозяйствующего субъекта, и не представил доказательств того, что распространяемые ею сведения соответствуют действительности. Такие действия запрещены ст. 10 Закона РСФСР от 22.03.1991 г. № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон о конкуренции). Состав правонарушения, предусмотренный п. 1 ст. 10 ущерб деловой репутации), является формальным и не требует установления умысла авиакомпании, направленного на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности. Установление умысла не требуется, т.к. в диспозиции ст. 10 в окончательной форме указаны виды запрещенных действий и установлен умысел: нанесение ущерба деловой репутации. Именно хозяйствующий субъект должен был доказывать, что распространенные им сведения соответствуют действительности.

Позиция хозяйствующего субъекта: распространение оспариваемых сведений явилось реакцией на действия другого хозяйствующего субъекта и не подпадает под ограничения, установленные ст. 10 Закона о конкуренции.

 

Суд первой инстанции своим решением от 18.08.2003 г. признал ненормативные акты антимонопольного органа недействующими. Суд апелляционной инстанции постановлением от 21.10.2003 г. оставил решение без изменения. Суд кассационной инстанции постановлением от 12.02.2004 г. также оставил решение и постановление судов первой и апелляционной инстанций без изменения.

 

Как было установлено антимонопольным органом, 19.11.2002 г. заместитель гендиректора ОАО "АК "Домодедовские авиалинии" Русс А.А. провел пресс-конференцию, на которой назвал действия компании "Красноярские авиалинии" "пиратскими" в части перевозки воздушным судном типа Ту-154, принадлежащим ОАО "АК "Красноярские авиалинии", чартерным рейсом "Красноярск - Москва" пассажиров, имевших билеты на обратный рейс "Красноярск - Москва", совершаемый воздушным судном типа Ил-96-300, принадлежащим компании "Домодедовские авиалинии". Кроме того, Русс на той же пресс-конференции заявил: "Открытое акционерное общество "Авиакомпания "Красноярские авиалинии" в нарушение Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" пытается ограничить потребителя в получении нового продукта от открытого акционерного общества "Авиакомпания "Домодедовские авиалинии". В интервью, данном в аэропорту "Красноярск" телевизионным средствам массовой информации, действия компании "Красноярские авиалинии" публично названы "незаконно попирающими права авиакомпании и потребителей".

Антимонопольный орган квалифицировал эти действия как нарушение ст. 10 Закона о конкуренции, выразившееся в публичном распространении в условиях конкуренции хозяйствующих субъектов на рынке по оказанию услуг по перевозке пассажиров и багажа воздушным транспортом по маршруту Красноярск - Москва - Красноярск сведений, не соответствующих действительности, способных нанести ущерб деловой репутации ОАО "АК "Красноярские авиалинии". Антимонопольный орган принял 26.02.2003 г. соответствующее решение и выдал предписание, согласно которому ОАО "АК "Домодедовские авиалинии" было предписано в срок до 01.04.2003 г. совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции.

 ОАО "АК "Домодедовские авиалинии" обратилось в суд с требованием признать ненормативные акты антимонопольного органа недействующими.

 

Суд основывал свои выводы на следующих обстоятельствах и доказательствах:

1. Пресс-конференция и интервью заместителя гендиректора ОАО "АК "Домодедовские авиалинии" Русса А.А. публично распространялись средствами массовой информации.

2. Из решения антимонопольного органа не видно, в чем выразилась направленность действий компании по распространению сведений на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности. Указанный признак является существенным для квалификации действий как недобросовестной конкуренции. Между тем, из материалов антимонопольного дела следует, что обстоятельствами, вызвавшими проведение пресс-конференции, явились конкретные действия авиакомпании "Красноярские авиалинии", связанные с перевозкой пассажиров, и, как следствие, реакция руководства авиакомпании "Домодедовские авиалинии" на эти действия, призванная по существу к восстановлению собственных прав авиакомпании "Домодедовские авиалинии".

3. В соответствии со ст. 65 АПК РФ бремя доказывания законности оспариваемого акта лежит на государственном органе, и именно антимонопольный орган при рассмотрении антимонопольного дела должен был получить доказательства несоответствия действительности сведений, распространяемых Руссом А.А.

4. Антимонопольный орган запросил у авиакомпании "Домодедовские авиалинии" нормативно-правовое обоснование правомерности публичного распространения 19.11.2002 ряда сведений. Требуемые доказательства представлены не были. При таких условиях антимонопольный орган на дату принятия своего решения правомерно исходил из того, что хозяйствующий субъект распространял ложные сведения. Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что при рассмотрении дела антимонопольный орган должен был получить доказательства несоответствия действительности сведений, распространенных Руссом А.А., не основан на статье 65 АПК РФ. Вместе с тем, по мнению суда кассационной инстанции, неправильное применение судом первой инстанции ст. 65 АПК РФ не привело к принятию неправильного судебного акта, поскольку суд обоснованно признал недоказанным нарушение авиакомпанией "Домодедовские авиалинии" статьи 10 Закона о конкуренции.

5. Антимонопольный орган полагал, что состав правонарушения, предусмотренный ст. 10 Закона о конкуренции, является формальным и не требует установления умысла авиакомпании, направленного на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности, поскольку в диспозиции статьи в окончательной форме указаны виды запрещенных действий и установлен умысел: нанесение ущерба деловой репутации. Суд, однако, счел, что не доказав распространение ложных сведений, антимонопольный орган не доказал и направленность действий на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности. Кроме того, по мнению суда, из системного толкования статей 4 и 10 Закона о конкуренции следует, что направленность действий на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности и возможность нанесения ущерба деловой репутации в равной степени подлежат доказыванию.

 

Суд пришел к выводу, что решение и предписание от 26.02.2003 г. недействительны, т.к. антимонопольный орган не доказал в действиях ОАО "АК "Домодедовские авиалинии" недобросовестную конкуренцию в виде распространения не соответствующих действительности сведений, запрещенную ст. 10 Закона о конкуренции.

 

В комментируемом решении суд не стал углубляться в исследование вопроса, что должно пониматься под недобросовестной конкуренцией, и каким именно образом эта категория применима к рассматриваемой ситуации. Суд лишь привел определение этого термина из ст. 4 Закона о конкуренции. По сути, судебное разбирательство свелось к выяснению соотношения норм, содержащихся в п.1 ст. 152 ГК РФ и в п.1 ст. 65 АПК РФ. Согласно п. 1 ст. 65 АПК РФ, обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

С другой стороны, согласно п.1 ст. 152 ГК РФ гражданин вправе требовать по суду опровержения порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности.

Применительно к данному случаю вышеприведенные положения этих двух статей содержат определенное противоречие. Согласно ГК бремя доказывания соответствия распространенных сведений действительности лежит на лице, распространившем такие сведения, то есть в данном случае на ОАО "АК "Домодедовские авиалинии". А согласно АПК бремя доказывания лежит на государственном органе, то есть в данном случае не на распространителе спорных сведений, а на антимонопольном органе.

Суд в данном случае, помимо упоминания п. 1 ст. 65 АПК РФ, мог также сослаться еще на одну процессуальную норму. Согласно п. 5 ст. 200 АПК РФ по делам об оспаривании ненормативных правовых актов бремя доказывания возлагается на лицо, принявшее оспариваемый акт или совершившее оспариваемое действие. В данном случае иск касался как раз вопроса о признании недействующим ненормативного акта, а не защиты деловой репутации.

 Этим ненормативным актом определенные действия хозяйствующего субъекта квалифицировались как недобросовестная конкуренция. Понятие недобросовестной конкуренции в соответствии с Законом о конкуренции включает в себя, в частности, распространение ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другому хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации (ст. 4, п.1 ст. 10 Закона о конкуренции).

 Следует иметь в виду, что достаточно часто в судебной практике бремя доказывания тех или иных обстоятельств, связанных с предполагаемым нарушением антимонопольного законодательства, возлагается именно на антимонопольный орган (Постановление ФАС ЗСО от 19.01.2004 г. № Ф04/253-1031/А67-2003; Постановление ФАС ВСО от 16.05.2002 г. №А19-5076/01-36-Ф02-1207/02; 1333/02-С1; Постановление ФАС ВСО от 08.05.2001 г. №А10-3767/00-11-Ф02-930/01-С1; Постановление ФАС ВСО от 26.01.2001 г. №А33-8854/00-С3а-Ф02-3024/00-С2). На антимонопольный орган возлагается и обязанность предоставления доказательств, подтверждающих долю хозяйствующего субъекта на рынке (п. 9 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 30.03.1998 г. № 32 "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства").

Вместе с тем, нужно отметить, что возложение на антимонопольный орган бремени доказывания, что те или иные действия действительно нанесли или могли нанести ущерб деловой репутации хозяйствующего субъекта, видимо, противоречит целям антимонопольного законодательства и ст. 152 ГК РФ. В данной статье заложен принцип «презумпции невиновности» потерпевшего – сведения считаются не соответствующими действительности, пока распространивший их не докажет обратное. Если же бремя доказывания подобного обстоятельства будет возлагаться в суде на антимонопольный орган, то это серьезно подорвет его возможности по защите хозяйствующих субъектов от такого вида недобросовестной конкуренции, как распространение сведений, которые могут нанести ущерб деловой репутации. В такой ситуации потерпевший будет заинтересован не вовлекать в рассмотрение подобных вопросов антимонопольный орган, а станет непосредственно обращаться в суд, причем, скорее всего, с иском о защите деловой репутации. Вряд ли подобная ситуация соответствует целям Закона о конкуренции, который направлен на пресечение недобросовестной конкуренции, в том числе и с участием антимонопольного органа. 

Формулировки п. 1 ст. 10 Закона о конкуренции не требуют, чтобы распространенные сведения носили порочащий характер. Для сравнения, согласно ст. 6 ФЗ от 18.07.1995 г. № 108-ФЗ "О рекламе" недобросовестная реклама содержит некорректные сравнения рекламируемого товара с товаром (товарами) других юридических или физических лиц, а также содержит высказывания, образы, порочащие честь, достоинство или деловую репутацию конкурента.

 При рассмотрении исков о защите деловой репутации также надо доказывать, что распространенные сведения носят порочащий характер. При этом порочащими признаются сведения, содержащие утверждения о нарушении гражданином или организацией действующего законодательства или моральных принципов (о совершении нечестного поступка, другие сведения, порочащие производственно-хозяйственную и общественную деятельность, деловую репутацию и т.п.), которые умаляют деловую репутацию гражданина или юридического лица (п.2 Постановления Пленума ВС РФ от 18.08.1992 г. № 11 "О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении судами дел о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц").

В данном комментируемом судебном постановлении суд установил факт распространения сведений и предложил антимонопольному органу доказывать несоответствие распространенных сведений действительности. Суд также указал на то, что из решения антимонопольного органа не видно, в чем выразилась направленность действий компании по распространению сведений на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности. Как отмечено в постановлении суда, указанный признак является существенным для квалификации действий как недобросовестной конкуренции.

 Действительно, признак приобретения преимуществ в предпринимательской деятельности лежит в основе определения недобросовестной конкуренции. Но это явно общий признак. В данном же случае имело место посягательство на субъективные права, дискредитация конкурента. Причем, конечно же, тут речь идет о прямой, а не о косвенной дискредитации. Вероятно, в данной ситуации было необходимо определить, имело ли место виновное поведение, или  нет. Об этом, как указано в постановлении, говорил и представитель антимонопольного органа. Более того, виновное поведение могло иметь место как в форме  умысла, так и по неосторожности. Сами же высказывания руководства ОАО "АК "Домодедовские авиалинии" выглядят явно как шикана, то есть как действия, осуществляемые исключительно для того, чтобы причинить вред другому лицу.

Итак, некоторые выводы суда представляются недостаточно убедительными. Это касается вопроса о соотношении норм п. 1 ст. 65 АПК РФ и п. 1 ст. 152 ГК РФ. Кроме того, у суда имелись, видимо, возможности для установления некоторых обстоятельств. Это касается вопроса о виновном поведении. Действия по распространению сведений были если не умышленными, то в лучшем случае совершенными по неосторожности. Термин «пиратские действия» вполне может быть признан порочащим, хотя п. 1 ст. 10 Закона о конкуренции этого и не требовал. К тому же термин «пират» имеет вполне определенное юридическое содержание, и вряд ли необходимы особые усилия для того, чтобы установить, соответствовал ли он действительности. Таким образом, в данном случае имелись, видимо, определенные основания, чтобы попытаться оспорить постановление суда в порядке надзора.  

 

1.5. Федеральный закон от 23.06.1999 г. № 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг"

 

1.5.1. Суд признал противоречащим закону нормативный акт администрации автономного округа, ограничивающий конкуренцию на рынке обязательного медицинского страхования (Постановление Президиума ВАС РФ от 02.03.2004 г. № 13400/03).

 

Позиция антимонопольного органа: администрация приняла нормативный акт, ограничивающий конкуренцию на рынке финансовых услуг (обязательное медицинское страхование), что не допускается ст. 12 ФЗ от 23.06.1999 г. № 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (далее - Закон о защите конкуренции).

Позиция администрации: предписание антимонопольного органа от 20.01.2003 г. № 2 "О прекращении нарушений антимонопольного законодательства" должно быть признано судом недействительным и незаконным. Акт администрации не является нормативным и неверно квалифицирован антимонопольным органом по ст. 12 Закона о защите конкуренции.

 

Суд первой инстанции своим решением от 17.04.2003 г. отказал администрации в удовлетворении ее требований. Суд апелляционной инстанции своим постановлением от 06.06.2003 г. оставил решение в силе. Суд кассационной инстанции своим постановлением от 10.09.2003 г. отменил решения судов первой и апелляционной  инстанций и удовлетворил требования администрации. Суд надзорной инстанции своим постановлением от 02.03.2004 г. отменил постановление суда кассационной инстанции и оставил без изменения решение и постановление судов первой и апелляционной инстанций.

 

Правительство Ханты-Мансийского автономного округа приняло распоряжение от 31.10.2002 г. № 724-рп "О мерах по финансовому взаимодействию в системе обязательного медицинского страхования Ханты-Мансийского автономного округа". В соответствии с распоряжением Ханты-Мансийский окружной фонд обязательного медицинского страхования был уполномочен с 01.11.2002 г. осуществлять обязательное медицинское страхование жителей автономного округа (п. 1 распоряжения). Главам муниципальных образований автономного округа было рекомендовано заключать договоры обязательного медицинского страхования неработающих граждан с Ханты-Мансийским окружным фондом обязательного медицинского страхования (п. 2 распоряжения). Распоряжение обязывало фонд осуществлять функции страховщика по обязательному медицинскому страхованию, что могло быть реализовано только при условии встречного выполнения так называемых рекомендаций главами муниципальных образований округа. Данное распоряжение выполнялось под контролем со стороны правительства округа (п. 3 распоряжения) и являлось обязательным для исполнения в силу п. 3 ст. 22 Закона Ханты-Мансийского автономного округа "О правительстве Ханты-Мансийского автономного округа". В результате реализации распоряжения ранее действовавшие на территории округа на основании лицензии страховые медицинские организации были с него устранены, а их функциями был наделен фонд.

Антимонопольный орган направил правительству предписание от 20.01.2003 г. № 2 "О прекращении нарушений антимонопольного законодательства" об отмене распоряжения. Правительство оспорило предписание в суде.

 

Суд следующим образом аргументировал свои выводы. Распоряжение правительства касалось всех страхователей и страховых медицинских организаций, действовавших на территории Ханты-Мансийского округа, и затрагивало права застрахованных физических лиц. Следовательно, по мнению суда, это распоряжение содержало обязательные правила для неопределенного круга лиц, не ограниченные во времени, и являлось по своему содержанию и смыслу нормативным правовым актом.

Суд также пришел к выводу, что в результате реализации распоряжения ранее действовавшие на территории округа на основании лицензии страховые медицинские организации были с него устранены, а их функциями был наделен фонд. Возложение на фонд функций по обязательному медицинскому страхованию при наличии в округе страховых медицинских компаний с соответствующими лицензиями противоречит ст. ст. 9, 14, и 16 Закона РФ от 28.06.1991 г. № 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", который применяется к данным правоотношениям как специальное законодательство, что предусмотрено ст. 1 ФЗ от 16.07.1999 г. № 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования".

Суд счел, что единообразие в токовании и применении норм права, нарушенное судом кассационной инстанции, касается в том числе и вопроса об оценке судом нормативного акта. Как посчитал суд, вывод суда кассационной инстанции в части неправомерности правовой оценки нормативного правового акта, которую дали суды первой и апелляционной инстанций при рассмотрении данного дела, противоречит ч. 2 ст. 13 АПК РФ, предусматривающей, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному, имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. Данное положение отражено также в ч. 2 ст. 120 Конституции РФ.

Для правильного понимания этого вывода суда нужно иметь в виду следующее. В иске в суд было оспорено предписание антимонопольного органа, а не акты местной администрации. Конечно, суд, рассматривая вопрос о правомерности выдачи предписания, не мог обойти и вопрос, противоречит ли акт администрации округа требованиям антимонопольного законодательства. Однако в АПК РФ предусмотрены специальные и достаточно подробные процедуры рассмотрения дел об оспаривании нормативных и ненормативных актов. Таким образом, Президиум ВАС РФ в своем постановлении подчеркнул, что оценка нормативного акта может быть дана и в том случае, если такой нормативный акт не является предметом иска, но его оценка необходима для вынесения правильного решения. Однако в данном случае суд прямо констатировал не нарушение требований Закона о защите конкуренции, а несоответствие этого нормативного акта другому акту, имеющему большую юридическую силу, а именно: Закону РФ от 28.06.1991 г. № 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации".

Вопрос о том, является ли акт администрации нормативным, или нет, нужно рассматривать с точки зрения формулировок ст. 12 Закона о защите конкуренции. Эта статья говорит о нормативных правовых актах и действиях, ограничивающих конкуренцию на рынке финансовых услуг. Для сравнения можно привести положения Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". В этом законе, в частности, в ст. 7, говорится просто об актах органов власти. Понятно, что с точки зрения общих целей Закона о защите конкуренции он не допускает любых неправомерных действий, направленных на ограничение конкуренции. Как определено в ст. 1 этого Закона, предметом его регулирования являются отношения, влияющие на конкуренцию на рынке ценных бумаг, рынке банковских услуг, рынке страховых услуг и рынке иных финансовых услуг (далее - рынок финансовых услуг) и связанные с защитой конкуренции на рынке финансовых услуг.

Из этой формулировки следует, что речь идет в целом о тех отношениях, которые влияют на конкуренцию на рынке финансовых услуг и связаны с защитой конкуренции. Иными словами, было бы неправомерно пытаться толковать этот закон, в частности, его ст. 12, как относящиеся лишь к нормативным актам. Более того, авторы закона явно хотели применить более широкий термин, чем «ненормативный акт», и использовали в этих целях «иные действия», видимо, понимая под ними в том числе и принятие ненормативных актов.

В данном случае суд обошел вопрос, каким образом должны оцениваться ненормативные акты, ограничивающие конкуренцию на рынке финансовых услуг. Из текста же данного судебного постановления можно заключить, что по мнению суда кассационной инстанции судебные органы в данной ситуации вообще не должны давать такой оценки, которая может быть истолкована как признание акта недействующим. Суд надзорной инстанции не согласился с таким подходом.

По вопросу о якобы имевшем место превышении судом своих полномочий в отношении оценки ненормативного акта см.: «Информация о деле» от 31.10.2003 г. "Фискалам" запретили создавать "черные списки".

Практика рассмотрения арбитражными судам дел, касающихся применения ст. 12 Закона о защите конкуренции, достаточно неоднозначная (Постановление ФАС ВСО от 28.05.2003 г. № А19-6202/02-42-39-Ф02-1505/03-С1; Постановление ФАС ВСО от 25.04.2003 г. № А19-16502/02-21-Ф02-1090/03-С1; Постановление ФАС ВСО от 04.12.2002 г. № А19-6202/02-42-Ф02-3513/02-С1).

Для правильного толкования ст. 12 Закона о защите конкуренции важна позиция Конституционного Суда РФ (Определение КС РФ № 45-О от 15.01.2003 г.).

См.  также: «Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг», утв. Приказом МАП России от 15.09.2000 г. № 707.

 

2. Суды общей юрисдикции

 

2.1. Ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 г. № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"

 

2.1.1. Суд пришел к выводу, что наделение администрацией субъекта федерации отдельных хозяйствующих субъектов (базовых предприятий транспорта) полномочиями в области регулирования общественного транспорта противоречит требованиям п.п. 1 и 3 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22 марта 1991 г. № 948-1 (Определение ВС РФ от 25.01.2004 г. № 86-ГОЗ-21).

 

Позиция прокуратуры: оспариваемые нормы противоречат положениям п. п. 1 и 3 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22 марта 1991 г. № 948-1 (далее – Закон о конкуренции), поскольку наделяют базовые предприятия пассажирского транспорта функциями органов исполнительной власти области и органов местного самоуправления и ставят их в преимущественное положение перед другими участниками областного рынка транспортных услуг, создавая тем самым дискриминационные условия деятельности иных перевозчиков. Суд должен признать недействующими пункты 3.3.2, 3.4, 3.6, 3.7 Положения о базовом предприятии пассажирского транспорта, утвержденного постановлением губернатора Владимирской области от 16.09.2002 № 475 (далее – Положение).

Позиция антимонопольного органа: Положение (пункты 3.3.2, 3.4, 3.6, 3.7) противоречит п.п. 1 и 3 Закона о конкуренции.

Позиция администрации: оспариваемые нормы антимонопольному законодательству не противоречат, так как перечисленные в них функции относятся к собственным полномочиям любого перевозчика, в том числе и базового предприятия пассажирского транспорта.

 

Суд первой инстанции своим решением от 26.11.2003 г. отказал заявителю в удовлетворении его требований. Суд кассационной инстанции определением от 25.01.2004 г. отправил дело на новое рассмотрение.

 

Губернатор Владимирской области своим постановлением от 16.09.2002 г. № 475 утвердил Положение о базовом предприятии пассажирского транспорта. Прокуратура области обратилась в суд с заявлением о признании недействующими пунктов 3.3.2, 3.4, 3.6, 3.7 этого Положения как противоречащих п.п. 1 и 3 ст. 7 Закона о конкуренции. Антимонопольный орган поддержал позицию прокуратуры.

 

Необходимо обратить внимание на следующие положения, содержащиеся в Определении ВС РФ. Суд не стал ставить под сомнение, что оспариваемый документ прямо не определяет предприятия, которые в дальнейшем будут выполнять функции базовых, то есть будут выполнять некоторые функции по регулированию рынка транспортных услуг. Суд также не усомнился в том, что кандидаты на базовые предприятия будут только в дальнейшем отобраны на основе предусмотренных оспариваемым актом процедур и получат некоторые функции по регулированию рынка транспортных услуг на основе отдельных договоров с администрацией. При этом формально любой участник рынка транспортных услуг может претендовать на статус базового предприятия,  если он будет соответствовать критериям, установленным в оспариваемом нормативном акте администрации.

Несмотря на это, суд все-таки сделал вывод о явном преимущественном положении базового предприятия в отношении других хозяйствующих субъектов, хотя не использовал терминологию п. 3 ст.  7 Закона о конкуренции и не уточнил, что речь идет о возможности в будущем ограничить конкуренцию.

Иными словами, суд признал противоречащим антимонопольному законодательству не наделение органом власти своими полномочиями хозяйствующего субъекта, а лишь саму процедуру, закрепленную в нормативном акте, которая позволит администрации в дальнейшем только иметь возможность наделить какого-то определенного хозяйствующего субъекта такими полномочиями. При этом суд сослался на положения п. 3 ст. 7 Закона о конкуренции, которые запрещают наделение хозяйствующих субъектов правами  и полномочиями органов власти и органов местного самоуправления. Может быть, в этой ситуации было бы, все-таки, более точным сослаться также и на положения того же пункта, запрещающие наделение полномочиями, которое может иметь своим результатом ограничение конкуренции. Уместной представлялась и ссылка на п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции, т.к. в ней также идет речь и предполагаемом ограничении конкуренции в будущем. Однако в таком случае суду пришлось бы, видимо, доказывать, что создание базовых предприятий и наделение их соответствующими полномочиями действительно может в будущем ограничить конкуренцию.

В сущности, администрация могла бы, наверное, обойтись без принятия подобного спорного нормативного акта, и безо всяких подготовительных этапов просто наделить по своему выбору тех или иных хозяйствующих субъектов полномочиями в области регулирования транспорта. Конечно, такие действия, скорее всего, были бы успешно оспорены как противоречащие Закону о конкуренции. Однако для толкования данного судебного определения важно другое. В данном случае, как только суд установил, что имеет место не только возможность, но и явные приготовления к передаче части компетенции органа власти хозяйствующему субъекту, он  счел возможным уже на этом этапе квалифицировать такие действия как нарушение п. 3 ст. 7 Закона о конкуренции. 

Суд также рассмотрел суть передаваемых в будущем базовым предприятиям полномочий. Речь идет о следующих полномочиях:

- в п. 3.3.2 Положения указано право базового предприятия разрабатывать паспорта автобусных маршрутов городского, пригородного и междугородного сообщений и представлять на утверждение заказчику перевозок;

- в силу п. 3.4 - осуществлять оперативное диспетчерское управление перевозками пассажиров, контроль за регулярностью движения автобусов на маршрутах, в том числе принадлежащих другим перевозчикам;

- на базовое предприятие также возлагается учет объема транспортной работы, выполняемой всеми перевозчиками (п. 3.6), осуществление линейного контроля силами контрольно-ревизорской службы (п. 3.7).

Суд счел, что подобная компетенция будущих базовых предприятий означает передачу им части полномочий органом власти субъекта федерации, что запрещено п. 3 ст. 7 Закона о конкуренции.

Ранее в судебной практике не всегда  приготовление к определенным действиям квалифицировалось как нарушение антимонопольного законодательства. Суд в некоторых случаях не рассматривал в качестве такого нарушения, например, передачу хозяйствующему субъекту проекта договора (Постановление ФАС СЗО от 01.10.2001 г. № А42-1736/01-5).

Нужно отметить, что судебные органы достаточно часто рассматривают и в ряде случае признают недействующими  и противоречащими Закону о конкуренции акты органов власти субъектов федерации и особенно органов местного самоуправления по вопросам организации общественного транспорта. Однако пока чаще такие вопросы рассматриваются все-таки в арбитражных судах (Постановление Президиума ВАС РФ от 10.08.2004 г. № 2727/04; Постановление ФАС ВСО от 14.11.2003 г. № А33-6186/03-С6н-Ф02-3897/03-С1, № А33-6186/03-С6н-Ф02-3898/03-С1; Постановление ФАС ДВО от 28.02.2001 г. № Ф03-А73/01-2/192; Постановление ФАС ДВО от 02.08.2000 г. № Ф03-А04/00-2/1277; п. 19 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 30.03.1998 г. № 32 "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства"), нежели в судах общей юрисдикции (Определение ВС РФ от 23.06.2000 г. № 53-ГОО-12; Определение ВС РФ № 58-Г03-30 от 19.09.2003 г.).

Компетенция органов местного самоуправления в отношения организации общественного транспорта предусмотрена, в частности, в п. 1 и в подпункте 20 п. 2 ст. 6 Закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в п. 6 ст. 72 Закона от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации».

 

На предыдущую страницу

 

Home page